Важнейшей задачей организации таможенного дела является выбор оптимальной системы таможенных органов, а также определение эффективных и рациональных форм и методов их деятельности и взаимодействия с другими государственными органами.
В результате проведенного анализа категорий «система», «принцип системности», «системный анализ», «системный подход», имеющих как философский, так и правовой характер, применительно к совокупности таможенных органов, были выделены особые качества системы таможенных органов:
- функциональная общность таможенных органов проявляется в том, что все таможенные органы - от Федеральной таможенной службы России до таможенного поста - осуществляют таможенное дело, выполняя единые по содержанию функции, проводя в жизнь единую таможенную политику;
- организационное взаимодействие и взаимосвязь таможенных органов. Этот признак означает, что каждый таможенный орган из совокупности таможенных органов взаимосвязан с другими выше и нижестоящими таможенными органами и звеньями. Ни один из них не функционирует сам по себе, изолированно от других, а только в тесном взаимодействии с другими звеньями оказывается способным выполнять свои функции и предоставленные законом полномочия;
- единство системы таможенных органов обусловлено единством цели и задач таможенных органов (ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации), единством таможенной территории (ч. 1 ст. 8 и п. 1 ст. 74 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 2 Таможенного кодекса Российской Федерации), а также единством выполняемых функций (ст. 403 Таможенного кодекса Российской Федерации). Каждый таможенный орган является частью единой и централизованной системы, функциональным и организационным центром которой является Государственная таможенная служба Российской Федерации. Принцип единой системы таможенных органов неразрывно связан с однородными принципами, на которых основывается организация и осуществление таможенного дела: единой таможенной политики, единой таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного регулирования и сочетания его с мерами экономической политики. Взятые в целом, они конкретизируют содержание одного из основополагающих принципов конституционного устройства Российской Федерации – ее единого экономического пространства, закрепленного в ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации;
- наличие уровней и иерархия уровней. Система таможенных органов построена на принципах централизации и децентрализации. Системе таможенных органов, являющейся строго централизованной, свойственна иерархичность, характеризующаяся отношениями субординации по вертикали: федеральный орган исполнительной власти - региональные таможенные управления - таможни - таможенные посты (исключение - таможни центрального подчинения), и вместе с тем отношениями координации и взаимодействия по горизонтали.
Необходимо отметить, что принцип централизации и децентрализации сочетает единое централизованное руководство с инициативой и ответственностью нижестоящих таможенных органов за выполнение возложенных на них функций на подведомственной территории.
В результате проведенного анализа признаков и сущности системы таможенных органов было уточнено понятие «система таможенных органов», под которой следует понимать как обусловленную функциональной общностью, единством целей и задач (непосредственное осуществление таможенного дела) совокупность таможенных органов, существующих в рамках единой, централизованной системы.
При исследовании системы органов государства, осуществляющих таможенное регулирование, сделан вывод о том, что отсутствие в ст.1 Таможенного кодекса Российской Федерации упоминания о Президенте Российской Федерации как органе, осуществляющем общее руководство таможенным делом, является существенным недостатком нового кодекса. Согласно п. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации «осуществляет основные направления внутренней и внешней политики государства», составной частью которой является таможенная политика. Положение, определяющее отнесение вопросов таможенной политики только к ведению федерального министерства (ст. 1 Таможенного кодекса), является противоречащим Конституции Российской Федерации и не соответствующим реалиям существующей организации государственной власти.
Система таможенных органов, помимо Федеральной таможенной службы Российской Федерации, региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, включает учреждения, находящиеся в ведении федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела. Такие учреждения включены в систему таможенных органов с оговоркой, что они не являются правоохранительными органами. Они не являются таможенными органами в том смысле, в котором это понятие употребляется в Таможенном кодексе. Они непосредственно не осуществляют таможенное оформление, контроль, взимание таможенных платежей, борьбу с таможенными правонарушениями. Вместе с тем их деятельность неразрывно связана с таможенными органами. К таковым относят учреждения здравоохранения (Центральная поликлиника и Центральный госпиталь Федеральной таможенной службы России, санатории и пансионаты, созданные в соответствии со ст. 45 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»), Главный научно-информационный вычислительный центр (ГНИВЦ) Федеральной таможенной службы России, Российская таможенная академия (РТА) - государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования. Их статус максимально приближен к статусу собственно таможенных органов.
Многообразие и разноплановость задач, стоящих перед таможенными органами, обуславливают особый круг полномочий, предоставленных им действующим законодательством.
Анализируя различные критерии, положенные в основание классификации полномочий таможенных органов, предложил разграничить полномочия таможенных органов на две большие группы:
1. Полномочия таможенных органов в сфере экономики, включающие таможенно-тарифное регулирование, фискальные функции (взимание таможенных платежей), а также контрольные полномочия (валютный и таможенный контроль).
2. Полномочия таможенных органов по обеспечению законности, правопорядка и экономической безопасности в Российской Федерации (защитные полномочия).
Экономические полномочия таможенных органов проявляются, прежде всего, в двух значимых аспектах:
- в реализации таможенно-тарифной политики, призванной, с одной стороны, обеспечить оживление деловой и инвестиционной активности для модернизации экономики и повышения ее конкурентоспособности, а с другой стороны, поставить разумные барьеры широкой экспансии зарубежной продукции;
- в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций (фискальный аспект).
Таможенные органы, осуществляя таможенно-тарифную политику государства, руководствуются принципом единства системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности (закрепленный в п. 2 ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», который означает использование на равных обоих методов государственно-правового регулирования - таможенно-тарифного и нетарифного. Применение таможенного тарифа (т.е. налогообложение экспортных или импортных поставок) не исключает возможности использования по отношению к ним нетарифных инструментов (лицензирования, контингентирования, технических, санитарных и иных торговых барьеров). В ряде случаев одновременное применение таможенно-тарифных и нетарифных методов дает большие гарантии достижения конкретных внешнеторговых целей.
Роль таможенных органов в реализации фискальной функции является, в первую очередь, правоприменительной. Таможенные органы, осуществляя сбор таможенных платежей, регулярно пополняют государственный бюджет денежными средствами, обеспечивая необходимые условия для реализации социально-экономической политики государства. В подтверждение указанного тезиса приведены статистические данные перечисления таможенными органами денежных средств в государственный бюджет.
Взимание таможенных платежей можно рассматривать как другую сторону таможенно-тарифного регулирования, ориентированную на практические цели. При этом необходимо отметить, что указанные функции таможенного дела находятся в определенном диалектическом противодействии.
Таможенно-тарифное регулирование носит стратегический характер, и при помощи применения способа снижения либо повышения таможенных пошлин призвано решать задачи по обеспечению насыщения внутреннего рынка импортными товарами (в случае отсутствия на нем качественных российских аналогов), либо защиту высокими ввозными пошлинами национальной промышленности, осуществляемую в рамках внутренней и внешней экономической политики.
В то же время реализация фискальной функции по большей части связана с решением сиюминутных задач по наполнению бюджета и порой расходится с долгосрочными перспективами государственного развития экономики, а зачастую противоречит им.
Анализируя существующую таможенную политику и состояние таможенного дела в целом, в современный период фискальная функция таможенного дела приобретает второстепенный характер, уступая приоритет функциям таможенно-тарифного регулирования внешнеторгового обмена товарами и услугами.
Произошедшее в 2004 году законодательное понижение статуса таможенных органов в сфере валютного контроля с уровня органа валютного контроля до агента валютного контроля привело к снижению качества и результативности его проведения.
В период, когда роль ФТС России как субъекта валютного контроля не была еще законодательно закреплена, Банк России как орган валютного регулирования и орган валютного контроля своими нормативными документами сформировал в Российской Федерации обособленную систему банковского валютного контроля. Он установил порядок представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций по внешнеторговым сделкам, без учета взаимодействия уполномоченных банков и таможенных органов.
В таких условиях Федеральной таможенной службой России, в соответствии с возложенными на нее функциями, приняты меры по централизации необходимой базы данных валютного контроля в самой ФТС России. Временно таможенными органами обеспечено самостоятельное формирование базы данных электронных копий паспортов сделок. Например, в 2004 году в эту базу данных включено более 221 тыс. электронных копий паспортов сделок. Отсутствие в настоящее время обмена документами валютного контроля в электронном виде между уполномоченными банками и ФТС России снижает результативность работы таможенных органов в данной сфере деятельности (см. таблицу 2).
Таблица 2. Результаты работы таможенных органов по выявлению случаев нарушения требований валютного законодательства
в 2001-2005 годах
Показатели 2001 2002 2003 2004 2005
Количество проверок (тыс.)
в % к предшествующему году 40,6
34,2
84,2 30,7
89,7 25,2
82,0 22,3
88,4
Кол-во выявленных случаев нарушений валютного законодательства (тыс.)
в % к предшествующему году 35,9
18,7
52,0 13,6
72,7 9,3
68,3 9,3
100,0
Сумма нарушения (млн. долл. США)
в % к предшествующему году 1521
395,9
26,0 220,5
55,6 165
74,8 942
570,0
Кол-во возбужденных дел об администрат. правонарушениях (тыс.)
в % к предшествующему году 9,4
7,0
74,4 9,2
131,0 7,5
81,5 4,2
56,0
Рассчитано автором по Материалам III Всероссийского совещания руководителей таможенных органов РФ. 26-27.02. 2004 г. и Материалам коллегии ФТС России 17.02.2006 г.
Из таблицы 2 видно, что с принятием нового валютного и таможенного законодательства роль таможенных органов и их возможности по осуществлению валютного контроля в 2004-2005 годах по сравнению с предшествующими годами снизились и по количеству проведенных проверок и по количеству выявленных случаев нарушений валютного законодательства. В то же время данные этой таблицы свидетельствуют о том, что «эффективность» нарушений валютного законодательства участниками ВЭД в 2005 году возросла по сравнению с 2004 годом по сумме нарушений почти в 6 раз при общем уменьшении на 56% количества дел об административных правонарушениях, возбужденных подразделениями валютного контроля таможенных органов.
Учитывая, что в настоящее время отсутствуют нормативная база и технологическая схема обмена информацией между уполномоченными банками и таможенными органами для выполнения последними функций агентов валютного контроля, ФТС России налажен информационный обмен с другими органами валютного контроля в рамках соглашений о межведомственном взаимодействии, такими, как Росфиннадзор и Росфинмониторинг, по вопросам выявления и привлечения к ответственности нарушителей валютного законодательства.
В связи с тем, что ФТС России как агент валютного контроля не имеет права привлекать к ответственности нарушителей валютного законодательства, в территориальные управления Росфиннадзора в 2005 году было направлено для рассмотрения 3,7 тыс. протоколов об административных правонарушениях, составленных таможенными органами. По информации, полученной из Росфиннадзора, по 49% переданных протоколов назначено административное наказание. Производство по 38% дел прекращено в связи с отсутствием события или состава административного правонарушения из-за различного подхода к вопросу о наложении взысканий, в основном связанных с нарушением контрактных сроков расчетов; в 3,6% случаев объявлено устное замечание, 6% протоколов об административных правонарушениях возвращены в таможенные органы для устранения недостатков. В целях установления единого подхода к вопросу о наложении взысканий ФТС России направлены в Минфин России предложения о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях РФ, предусматривающих установление отдельной ответственности за нарушение контрольных сроков расчетов.
Меры взаимодействия ФТС России с Росфинмониторингом и Росфиннадзором как органами валютного контроля, по нашему мнению, являются вынужденными и временными, т. к. основное взаимодействие по осуществлению валютного контроля за внешнеторговыми операциями должно быть между ФТС России и ЦБ России, а также между таможенными органами и уполномоченными банками, где сосредоточена почти вся информация о перемещаемых через таможенную границу РФ участниками ВЭД товарах и транспортных средствах и производимых платежах за них.
|
обратная связь
