Саморегулируемые организации к настоящему времени получили в России широкое распространение в различных видах профессиональной деятельности. При этом целостная концепция правового регулирования таких организаций пока отсутствует, что объясняется прежде всего их недостаточной изученностью.
Справедливости ради отметим, что за последние годы появился ряд работ, в которых анализируются особенности рассматриваемых организаций . Суть большинства этих публикаций сводится либо к выражению поддержки (или к критике) идеи саморегулируемых организаций, либо к постановке связанных с ними проблем. Таким образом, данному правовому явлению в целом дан неплохой анализ de lege lata. Правда, следует иметь в виду, что законодательство в этой области продолжает формироваться - недавно введен в действие "рамочный" Закон о саморегулируемых организациях , кроме того, возникают новые виды саморегулируемых организаций. С нашей точки зрения, уже накоплен достаточный объем знаний, чтобы перейти к очередному этапу формирования теории рассматриваемых видов организаций и, возможно, иных разновидностей некоммерческих юридических лиц. Некоторые шаги в данном направлении будут сделаны в настоящей статье. Кроме того, мы постараемся показать одну из "сторон" саморегулируемых организаций, которая практически не исследована современными юристами.
Создается принципиально иная структура управления конкретной сферой: непосредственное регулирование осуществляется наиболее осведомленными лицами, способными более оперативно, чем государственные органы, реагировать на изменения в профессиональной среде. Но при этом государство все же остается "у руля", контролируя деятельность уже не непосредственных участников рынка, а более крупных их образований, что намного упрощает выполнение соответствующей публичной функции. Следует отметить, что идея сама по себе - с точки зрения науки об управлении и административного права - неплоха, однако при реальной передаче отдельных публичных функций частным лицам она вступает в противоречие с классическими гражданско-правовыми подходами (об этих противоречиях речь пойдет далее).
Из многочисленных актов законодательства, касающихся предмета настоящей публикации, следует, что далеко не всегда полномочия саморегулируемых организаций являются по своему характеру публичными.
В частности, это касается саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, конституционность обязательности членства в которых была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (см. постановление от 19 декабря 2005 г. N 12-П ). Автор настоящей статьи уже подвергал критическому анализу правовую позицию Конституционного Суда по данному вопросу*(6). Кстати, официальная точка зрения представляется неубедительной и другим исследователям*(7). Отметим лишь самый важный вывод, который был сделан в указанном постановлении: обязательность членства в саморегулируемой организации арбитражных управляющих, а значит и право на осуществление профессиональной деятельности в области арбитражного управления обусловлены, по мнению Конституционного Суда РФ, передачей данным организациям функций в области контроля над деятельностью их членов, которая, в свою очередь, имеет публично-правовой характер.
Подобная аргументация небесспорна, поскольку арбитражное управление, как и любая иная профессиональная предпринимательская деятельность, хотя и имеет большое социальное значение, но не приобретает тем не менее характера публичной (государственной) деятельности. Публичные функции в деле о банкротстве призван выполнять арбитражный суд, который обладает значительными полномочиями в данной области. Поэтому неверен вывод Конституционного Суда РФ о том, что поскольку деятельность арбитражных управляющих имеет публичный характер, постольку и членство в саморегулируемых организациях должно быть для них обязательным.
В действительности обязательное членство в саморегулируемых организациях пришло на смену лицензированию деятельности арбитражных управляющих. То же произошло в "цеху" оценщиков; видимо, аналогичных перемен следует ждать аудиторам и архитекторам. Основным назначением лицензирования является публичное подтверждение способности того или иного лица заниматься определенным видом деятельности, а также возможность осуществлять публичный контроль над ней. Одним из средств, позволяющих обеспечить выполнение данных задач, является установление общих для всех лиц, желающих заниматься определенной профессиональной деятельностью, правил ее осуществления.
Анализ функций (и одновременно полномочий) саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (ст. 21-22 Закона о банкротстве*(8)) свидетельствует о том, что они прежде всего призваны устанавливать правила соответствующей профессиональной деятельности и контролировать их исполнение. Закон о саморегулируемых организациях (подп. 2 п. 3 ст. 3) вообще относит наличие стандартов и правил профессиональной деятельности к одному из трех обязательных критериев, которым должна соответствовать некоммерческая организация, чтобы быть зарегистрированной в качестве саморегулируемой.
Но саморегулируемые организации, например, арбитражных управляющих, помимо ряда вспомогательных функций (например, информационной) имеют и другие важные полномочия: в первую очередь, именно они предоставляют на утверждение суда кандидатуру арбитражного управляющего, они вправе заявить суду ходатайство об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Таким образом, саморегулируемые организации арбитражных управляющих вправе контролировать соблюдение не только собственных, "внутренних" правил профессиональной деятельности, но и законодательства вообще, что придает им отчасти публично-правовой статус1). Следует обратить внимание на то, что формулировки Закона об оценочной деятельности в этом смысле более четкие.
Таким образом, важно изъять у саморегулируемых организаций арбитражных управляющих государственные (публичные) функции контроля за соблюдением их членами законодательства и не предоставлять вновь создаваемым саморегулируемым организациям таких полномочий, которые могут и должны принадлежать только государственным (публичным) органам (органам исполнительной власти или суду). Тем не менее, саморегулируемые организации следует наделить правом контролировать соблюдение их членами внутренних правил профессиональной деятельности, принятых в саморегулируемой организации (они могут быть отражены в "кодексах чести", "кодексах этики" и прочих подобных документах).
Многие исследователи, обосновывая возможность "приватизации" части публичных функций государства, ссылаются на зарубежный опыт, прежде всего на опыт стран общего права. Так, утверждается, что "сама идея передачи полномочий государства негосударственным органам имеет для юриста романо-германской системы права определенные психологические сложности. Система же общего права издавна допускает возможность государства передавать свои правотворческие и иные функции организации, которые для континентального юриста будут организациями частного права" . Данная позиция представляется необоснованной по следующим причинам.
Во-первых, слово "публичный" употребляется в отношении лиц даже в Великобритании в нескольких значениях: так, публичной называется компания, чьи акции обращаются на бирже и которая раскрывает информацию о своей деятельности.
Во-вторых, мы не можем судить о наличии "психологических сложностей у юристов романо-германской системы права" с той же уверенностью, что и авторы указанного замечания, однако позволим себе обратить внимание на тот факт, что континентальной, и в частности российской, системе права не чужды те идеи, которые лежат в основе создания так называемых компаний по оказанию публичных услуг. В российской правовой системе данные организации признаются субъектами естественных монополий, которые к тому же подчинены правилам о публичном договоре со всеми вытекающими из этого последствиями. Очевидно, нет необходимости отдельно доказывать, что соблюдение правил ст. 426 ГК РФ не влечет вывода о публичном характере деятельности коммерческой организации.
В-третьих, саморегулируемые организации не выполняют правотворческих функций, поскольку те нормы, которые входят в состав стандартов и правил профессиональной деятельности, принятых в той или иной саморегулируемой организации, являются по своей сути нормами морали (этики). Кстати, вывод о правотворческих функциях саморегулируемых организаций привел авторов цитаты к курьезному заключению о том, что соответствующие правила деятельности могут оспариваться в том же порядке, что и акты, действия или бездействие органов государственной власти или местного самоуправления, причем не только самими членами саморегулируемых организаций, но и даже третьими лицами.
В-четвертых, нет ничего противного принципам гражданского права в том, что саморегулируемые организации (частные лица) осуществляют контроль над другими частными лицами или каким-либо иным образом нарушают принцип равенства. Полагаем, никакой принцип нельзя абсолютизировать, иначе при возникновении противоречия между принципами ситуация окажется неразрешимой. Неужели ревизионная комиссия, осуществляющая контроль над финансово-хозяйственной деятельностью хозяйственного общества, должна считаться выполняющей публичные функции? Разве принцип принятия решений большинством голосов в хозяйственных обществах или различный объем прав акционеров в зависимости от количества принадлежащих им акций "подтачивают" основные начала гражданско-правового регулирования, где метод равенства играет основополагающую роль"? Ответ, по нашему мнению, очевиден. Более того, учитывая недавнее прошлое страны, положительное решение вопроса о возможности передачи публичных функций частным организациям может привести к серьезной деформации принципов, заложенных в основу современного российского общества, и тем более неуместными нам представляются ссылки на советский опыт "саморегулирования"*.
Таким образом, саморегулируемые организации, хотя и имеют контрольные полномочия, позволяющие им следить за выполнением правил профессиональной деятельности, принятых в конкретной саморегулируемой организации, и даже налагать за их нарушение дисциплинарные взыскания, тем не менее не должны осуществлять публичные функции, в частности, контролировать соблюдение своими членами законодательства.
Однако ошибочное суждение, согласно которому саморегулируемые организации осуществляют публичные функции, привело некоторых авторов к выводу о том, что частные образования (юридические лица) обладать такими функциями не могут, поскольку это противоречит природе гражданского права . Тем не менее история гражданского права знает примеры создания организаций, обладающих значительными контрольными функциями в отношении собственных членов.
Дошедшие до нас источники свидетельствуют о том, что уже в VI в. до н.э. в римском обществе создавались профессиональные союзы ремесленников, булочников, швейников и т.д. "Исследователи полагают, что все вольные союзы, когда-либо существовавшие в Риме, носили публичный характер и возникли на почве публичного права. "..." В императорское время и позднее, в постклассическую эпоху, образовались наследственные цехи, члены которых вместе с их потомками обязаны были отправлять известное ремесло как повинность в пользу государства, которое за это освобождало их от несения других тягот. Таковы были коллегии ремесленников, хлебопеков и булочников, корабельщиков в Риме и провинциях. "..." Коллегии, которые не были прямо учреждены правительством, а образовывались самими ремесленниками, благодаря единству ремесленной или промышленной специальности, приобретали тот же принудительный характер".
Мысль о принудительном вовлечении людей в профессиональные объединения возникла в постклассический период развития римского права в результате хозяйственного и общественного развития в целях стабилизации хозяйства и укрепления государства. Членство в этих объединениях было постоянным, оно сохранялось до конца жизни. В сущности, эти объединения представляли собой посреднические институты, которые связывали римских ремесленников, работников и торговцев с государством. Членскими билетами служили клейма, нанесенные на тела членов.
Аналогичные цели стояли и перед средневековыми цеховыми объединениями, а также появившимися за рубежом первыми саморегулируемыми организациями. В частности, последние по сути осуществляли функцию лицензирования соответствующей профессиональной деятельности, однако членство в них не было обязательным, поскольку лицензирование продолжало существовать, а саморегулирование было ему лишь альтернативой. Более того, есть немало примеров, когда профессионалы объединялись в саморегулируемые организации в целях создания единых правил собственной деятельности, которые на тот момент даже не были утверждены государством. В частности, в США в 1906-1912 гг. были образованы "комитеты бдительности", которые по собственным критериям выявляли недобросовестную рекламу*(26).
Таким образом, сама идея существования саморегулируемых организаций, выполняющих контрольные функции в отношении своих членов, не является для гражданского права чуждой.
Переходя к сложному вопросу определения юридической личности саморегулируемых организаций, нельзя, в первую очередь, не обратить внимание на то, что термин "саморегулируемая организация" в настоящее время, особенно в экономической литературе, употребляется применительно к различным правовым явлениям. Вообще с юридической точки зрения все организации, создаваемые на добровольных началах, являются саморегулируемыми в том смысле, что их деятельность, подчиненная императивным требованиям законодательства, регулируется внутренними актами - уставами, учредительными договорами, разного рода положениями и т.п., а также решениями их участников (членов). Тем не менее термин "саморегулируемые" не применяется, например, к акционерным обществам и прочим коммерческим и некоммерческим лицам. Полагаем, это объясняется тем, что данный термин скорее экономический и потому - в этом значении - не подходит для правовой науки.
В настоящее время правовая наука пока не может дать однозначный ответ на вопрос о том, к каким из существующих (закрепленных законом) организационно-правовых форм относятся саморегулируемые организации, хотя их личность определена законом вполне ясно (прописаны их функции, имущественные основы деятельности). Основным "камнем преткновения" в видовой классификации саморегулируемых организаций, по нашему мнению, является их функция, связанная с контролем за соблюдением своими членами внутренних правил деятельности (нормы этики), и как следствие - право на исключение лица, нарушившего данные правила, из состава членов организации. Как мы показали ранее, само по себе наличие такой функции не является чем-то необычным для гражданского права, хотя, возможно, и расходится с классической теорией юридического лица. Наконец, такая функция, как выплата компенсации за причиненный членами организации вред, присущая только обществам взаимного страхования, делает невозможным отнесение саморегулируемых организаций к какому-либо существующему виду некоммерческих организаций.
Существуют и такие организации, которые не называются "саморегулируемыми", но по сути являются ими - адвокатские и нотариальные палаты, членство в которых к тому же обязательно для лиц, желающих заниматься соответствующими видами профессиональной деятельности.
Практически все исследователи некритически отмечают, что саморегулируемые организации - это не особая организационно-правовая форма и, следовательно, они могут быть образованы на базе любой некоммерческой организации.
В учебной литературе можно встретить иное мнение. Так, в учебнике, подготовленном коллективом кафедры гражданского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг признаются "специфической разновидностью ассоциаций", тогда как саморегулируемые организации арбитражных управляющих отрекомендованы как "похожие" на них . При этом важно иметь в виду, что ассоциацией является объединение только юридических лиц (что признается и сторонниками изложенного мнения), тогда как, например, арбитражными управляющими могут быть только физические лица (пусть и имеющие статус индивидуальных предпринимателей). Таким образом, квалификацию саморегулируемых организаций только как ассоциаций, или уже тем более "похожих" на ассоциации, нельзя признать удачной.
Следует отметить, что в других учебниках гражданского права, изданных за последнее время, в частности, подготовленных коллективами кафедр гражданского права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета и Московской государственной юридической академии, определение статуса саморегулируемых организаций сводится к отнесению их к числу некоммерческих юридических лиц. Аналогичная ситуация наблюдается и в учебной литературе по предпринимательскому праву, в которой, по идее, саморегулируемым организациям должно быть уделено больше внимания . Безусловно, существующие их виды упоминаются в соответствующих главах, посвященных правовому регулированию той профессиональной деятельности, применительно к которой они создаются (деятельность на рынке ценных бумаг, арбитражное управление и аудиторская деятельность), однако общего анализа статуса саморегулируемых организаций не дается.
Закон о саморегулируемых организациях (п. 3 ст. 3) прямо относит саморегулируемые организации к организациям некоммерческим, в отношении их организационно-правовой формы отсылая к Закону о некоммерческих организациях*(39).
Из всех существующих организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц, саморегулируемые организации могут быть созданы, видимо, только на базе некоммерческих партнерств. Так, Закон о некоммерческих организациях в ст. 8 определяет в качестве функции некоммерческих партнерств содействие своим членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение следующих целей: социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих, целей охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Как показывает анализ полномочий саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и оценщиков, их функции далеко не исчерпываются оказанием содействия своим членам, а следовательно, саморегулируемые организации не могут создаваться в форме некоммерческих партнерств и являются, по сути, самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческих организаций.
Такой вывод подтверждается тем обстоятельством, что статус саморегулируемой организации приобретается не в момент ее государственной регистрации как юридического лица - некоммерческой организации, а в момент внесения записи в специальный реестр саморегулируемых организаций (п. 6. ст. 3 Закона о саморегулируемых организациях, п. 1 ст. 21 Закона о банкротстве, абз. 1-2 ст. 22 Закона об оценочной деятельности), который ведется органами государственной власти, отличными от тех, которые ведут регистрацию юридических лиц.
В науке пока не сложилось четкое понимание того, что такое "организационно-правовая форма" юридического лица. С нашей точки зрения, организационно-правовая форма - это набор признаков, позволяющих отделить одну организацию от другой, а значит, обособить их правовое регулирование. При этом такой набор признаков определяется общим критерием, с помощью которого можно провести данное обособление: для коммерческих юридических лиц таким критерием является, очевидно, степень имущественной самостоятельности организации и ее независимости от своих учредителей (участников), тогда как для некоммерческих юридических лиц большее значение имеет функциональный критерий, т.е. набор функций, которые призваны выполнять такие организации.
Многофункциональность саморегулируемых организаций затрудняет выделение общих для всех них функций. Тем не менее на основе приведенного анализа можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев организации, называющиеся саморегулируемыми, выполняют как минимум три общих функции:
а) регулирующую;
б) контрольную;
в) обеспечительную.
Закон о саморегулируемых организациях не зря относит именно данные три функции к конститутивным признаками саморегулируемой организации. Остальные признаки, верные для одних саморегулируемых организаций (например, обязательное членство или собственно название "саморегулируемая организация") и создающие схожесть с иными организационно-правовыми формами юридических лиц (например, с теми же ассоциациями или обществами взаимного страхования), не являются, однако, конститутивными, а значит не влияют на квалификацию организаций как саморегулируемых.
В связи с этим для квалификации организации (юридического лица) как саморегулируемой нужно установить выполнение ею как минимум указанных трех функций. При этом ни одна из установленных в законодательстве организационно-правовых форм юридических лиц не предполагает выполнения указанных трех функций одним лицом. Цепь рассуждений приводит к выводу о том, что саморегулируемые организации являются некоммерческими юридическими лицами организационно-правовой формы, не поименованной ГК РФ и Законом о некоммерческих организациях. Данное обстоятельство, впрочем, само по себе не является критичным для существования такого рода саморегулируемых организаций, поскольку ГК РФ, по сути, устанавливает открытый перечень некоммерческих организаций . Однако с позиции законодателя было бы более правильным, создавая такого рода организации, предварительно внести соответствующие изменения в Закон о некоммерческих организациях.
Но что же в таком случае - при столь веских аргументах, - не позволяет сделать однозначный вывод о том, что в России появилась новая организационно-правовая форма юридического лица? Очевидно, мешает понимание того, что в силу обязательности членства в некоторых из саморегулируемых организаций они выполняют публичные функции - ту же пресловутую функцию контроля. Некоторые авторы, видимо, с учетом сказанного предлагают называть саморегулируемые организации "юридическими лицами публичного права"*(41). Не углубляясь в дискуссию об обоснованности выделения данной научной категории, отметим лишь, что публичные функции потому и считаются публичными, что возложены на государство и органы местного самоуправления, которые все равно - даже при существовании саморегулируемых организаций - не должны "выключаться" из соответствующих сфер, чего и не наблюдается в настоящее время.
В ситуации, когда законодатель все активнее начинает использовать механизм саморегулируемых организаций для оформления отношений в сфере осуществления профессиональной деятельности, проблема юридической личности данных образований рано или поздно должна быть разрешена. Предложенное в настоящей статье понимание саморегулируемой организации как особой организационно-правовой формы некоммерческой организации, надеемся, поможет разрешить возникшие теоретические проблемы и, возможно, даст толчок для качественно новых исследований в данной области. |
обратная связь
