Выборы только тогда могут считаться свободными и справедливыми, когда избирателям реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. На средства массовой информации в период избирательной кампании налагаются особая ответственность и обязанности, журналисты должны освещать выборы справедливым, сбалансированным и беспристрастным способом. Именно поэтому столь пристальное внимание уделяется законодательному обеспечению информационной и агитационной деятельности субъектов избирательного процесса.
Еще в ходе выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва (2003 г.) и выборов Президента РФ (2004 г.) остро обозначилась проблема разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация». Суть проблемы заключается в определении в ходе выборов - является материал либо действие какого-либо кандидата (избирательного объединения), СМИ агитационным или информационным.
В Российской Федерации на законодательном уровне вопросы информационного обеспечения выборов в рамках предвыборной кампании регулируются главой VII Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях), которая называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». В рамках этой главы законодатель впервые попытался определил понятие «информационное обеспечение выборов». Статья 44 Федерального закона об основных гарантиях включает определение «информационного обеспечения выборов», которое включает в себя категории «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» Однако если для предвыборной агитации законодатель ввел достаточно детализированное описание, то понятие «информирование избирателей» как таковое в законе отсутствует. В результате такого нормативного воздействия объем понятия «информирование избирателей» оказался довольно узким.
Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) посвящает целую главу урегулированию вопросов информационного обеспечения выборов (глава VII), которая включает информирование избирателей и предвыборную агитацию. Избирательное законодательство определяет правовой режим (объем прав, обязанностей и ограничений) информационной деятельности и агитации.
Однако если для предвыборной агитации законодатель ввел достаточно детализированное описание, то понятие «информирование избирателей» как таковое в Законе отсутствует. На практике это породило ряд серьезных проблем, связанных с фактическим возложением на правоприменителя обязанности по самостоятельному определению объема понятия «информирование избирателей» путем исключения из сферы информационных отношений всего того, что могло бы быть отнесено к понятию «предвыборная агитация». В результате такого нормативного воздействия объем понятия «информирование избирателей» оказался довольно узким .
Федеральный закон № 67-ФЗ установил лишь требования к информационным материалам, размещаемым в средствах массовой информации или распространяемым иным способом. Их содержание должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений (п. 2 ст. 45). Кроме того, в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев.
Закон «О средствах массовой информации» в настоящее время дополнен положениями, согласно которым деятельность средств массовой информации может быть приостановлена судом по заявлению регистрирующего органа (Минпечати, ныне упраздненного) в случае, если после вынесения решения о привлечении организации, осуществляющей выпуск СМИ, либо ее должностного лица к административной ответственности в период одной избирательной кампании (или кампании референдума) СМИ допустит повторное нарушение законодательства о выборах и референдума, что говорит о важности роли средств массовой информации в информационном обеспечении выборов. Представители средств массовой информации посчитали, что это превращает приостановление в дополнительный цензурный инструмент .
Однако существует как минимум восемь степеней защиты от таких санкций. Для того чтобы поставить вопрос о закрытии того или иного СМИ, необходимо решение ЦИК, а затем этот коллегиальный орган должен обратиться в суд. Если в суде аргументы ЦИК сочтут убедительными, нарушителю закона придется платить штраф. Это решение может быть обжаловано в кассационном порядке.
Повторное нарушение вновь повлечет за собой штраф по аналогичной схеме и лишь по судебному решению. Если эти две санкции не заставят нарушителя работать в соответствии с законом, лишь третье нарушение закона повлечет за собой представление ЦИК в Минпечати России, а это ведомство, в свою очередь, обратится в суд с предложением приостановить деятельность соответствующего СМИ до окончания избирательной кампании.
Организация, осуществляющая выпуск СМИ, несет ответственность за действия журналиста только в случае, если он действует на основе договорных или других отношений с этой организацией в качестве представителя.
При этом организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, должны соблюдать определенные правила профессии:
а) уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и событиях;
б) собирать информацию честными способами;
в) честно предоставлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь и необоснованных обвинений.
В свою очередь, органы власти, рассматривая соблюдение этих правил, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции .
В то же время, по мнению Н.С. Бондаря, российская правоприменительная практика не справилась и не могла справиться с возложенной на нее задачей именно в силу самого смысла, а точнее, отсутствия определенности такового в содержании подпункта «ж» пункта 7 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях. Не имея критериев отграничения информирования от предвыборной агитации, уполномоченные органы и должностные лица задействовали нормативно-запретительный потенциал данной нормы, стали произвольно ее толковать и применять, что создало условия для нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации .
По мнению А. Фирсова , появление в статье 48 новой редакции Закона пункта 2 с семью признаками не только не проясняет ситуацию, но еще больше ее запутывает. С одной стороны, в списке упоминается два прямых действия - призывы голосовать «за» или «против» и описание возможных последствий избрания того или иного кандидата. С другой стороны, в перечне появляются четыре действия с признаками, которые можно трактовать по-разному в зависимости от того, когда и кем эти действия совершены: выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов; распространение информации с явным преобладанием сведений; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату. Слово «побуждать» тоже нельзя трактовать однозначно.
При такой расплывчатости определения трудно отделить агитацию от политической рекламы, информирования избирателей.
Большинство демократических стран не регулирует размещение агитационных материалов в печатных СМИ, рассматривая это как покушение на свободу прессы. Не регулируются также все частные, преимущественно частные и партийные СМИ, даже если они являются эфирными. Тем самым обеспечивается право избирающей части общества на высказывание мнения, подачу информации и обсуждение.
В ряде стран вопрос о совмещении интересов двух частей общества (избирающих и избираемых) и их прав на высказывание в СМИ в предвыборный период решается на основе рекомендаций, содержащихся в Декларации «О критериях свободных и справедливых выборов» (принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже 26 марта 1994 года). В параграфе 3 Декларации говорится: «Каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право свободно выражать политические взгляды, искать, получать и сообщать информацию», «каждый кандидат или каждая политическая партия должны иметь равные возможности доступа к СМИ с целью изложения своих политических взглядов», «вышеуказанные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан». Россия не ратифицировала эту конвенцию, избрав свой путь решения вопроса о регулировании предвыборной агитации и реализации прав граждан.
Особенности этого пути можно сформулировать так:
- широкая трактовка термина «агитация», включающая не только деятельность, но и намерения;
- запрет на публикацию в предвыборный период любых избирательных материалов, не оплаченных из избирательного фонда кандидатов;
- установление верхнего предела размера избирательного фонда;
- право избирательных комиссий и судов влиять на список зарегистрированных кандидатов .
Получается, что теоретически (в соответствии с названием) Закон должен гарантировать избирательные права граждан, а практически (в соответствии с текстом) ущемляет права и кандидатов, и граждан. В частности, партии, зарегистрировавшие списки кандидатов, лишаются возможности вести текущую партийную работу, продолжать выпускать периодическую литературу, распространять ранее изданные материалы, а кандидаты, продающие те или иные услуги, - вести рекламу своей продукции или услуг от своего имени.
Существует и иная точка зрения, согласно которой в целом Закон направлен на то, чтобы политические партии и другие общественные организации и объединения действовали взаимно корректно и в то же время исходили из интересов общества.
В современном мире именно через средства массовой информации миллионы граждан могут получить реальный доступ ко всему многообразию информации, циркулирующей в рамках избирательной кампании.
В рамках избирательной системы СМИ выполняют одновременно несколько функций. Они служат, во-первых, каналом информирования избирателей (например, о назначении дня выборов, об образовании избирательных участков, о регистрации кандидатов и т.д.), во-вторых, средством предвыборной агитации и, наконец, в-третьих, инструментом гражданского контроля. Роль СМИ состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс формирования органов власти, обрести и реализовать навыки открытой и законной политической борьбы.
Анализ новейшего избирательного законодательства позволяет различать использование СМИ в избирательной кампании и их участие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором - как самостоятельный институт демократии. Причем, обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой – ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.
Использование СМИ в избирательной кампании принимает различные формы, которые можно классифицировать как по субъектам, так и по содержанию. Что касается первого из числа названных признаков, то он позволяет выделить формы использования СМИ:
а) избирательными комиссиями,
б) органами местного самоуправления,
в) кандидатами, избирательными объединениями и блоками, и т.д.
По содержанию формы использования СМИ можно подразделить на следующие группы:
а) информирование,
б) предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации.
В свою очередь, информирование реализуется в формах опубликования и оповещения. Опубликование и оповещение имеют черты как сходства, так и различия. Общим является то, что законодательство, как правило, устанавливает определенные сроки.
Вопросы участия СМИ в формировании представительных и других выборных органов имеют большое практическое и теоретическое значение. Это весьма специфическая сфера деятельности средств массовой информации, где они выполняют одновременно несколько функций. Они служат каналом информирования избирателей (например, о назначении дня выборов, об образовании избирательных участков, о регистрации кандидатов и т.д.), средством предвыборной агитации и, наконец, инструментом гражданского контроля.
|
обратная связь
