После принятия достаточного числа технических регламентов наиболее важными станут вопросы практики применения Закона, которые должны выявляться по мере действия технических регламентов. На этой основе будут вноситься в Закон необходимые изменения и дополнения.
За прошедшие шесть лет в рамках Закона приняты только три технических регламента: один - в форме Федерального закона (от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию» ) и два - в форме Постановлений Правительства РФ (специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. № 609 ; технический регламент «О Требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 118 ).
Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов, которые в принципе все должны быть утверждены до 1 января 2010 г., требования к продукции или связанным с ними процессам, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, могут применяться. Однако Закон (п. 1 ст. 46) предусматривает, что применение таких документов возможно только в целях:
- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Это касается всех норм Закона, включая понятия, нормы организационного характера, различные процедуры, права и обязанности участников соответствующих отношений. В пункте 2 ст. 4 Закона особо обращено внимание на положения упомянутых актов, касающихся прямо или косвенно осуществления контроля (надзора) над соблюдением требований технических регламентов.
Это означает, что при осуществлении государственного контроля (надзора) над соблюдением обязательных требований, установленных ранее принятыми федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации, а также документами федеральных органов исполнительной власти, необходимо руководствоваться предусмотренными Законом (гл. 6) порядком осуществления госконтроля, новыми объектами госконтроля, среди которых нет работ и услуг, содержанием технических регламентов (ст. 7), стадией жизненного цикла продукции, на которой может осуществляться госконтроль, новыми правами и обязанностями органов госконтроля, а также иными нормами именно Закона.
Если технические регламенты не будут приняты в течение установленного срока, т.е. до 1 января 2010 г., то нормативные правовые акты и нормативные документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам производства, должны прекратить свое действие (п. 7 ст. 46 Закона).
В силу принципиальной новизны Закона практически все законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в части, касающейся сферы действия Закона, в той или иной степени противоречат его положениям. Поэтому применение того или иного ранее принятого акта должно сопровождаться анализом на предмет его соответствия Закону и в случае необходимости - его изменения и дополнения.
Корректировка существующей нормативно-технической базы до принятия технических регламентов допустима путем принятия нормативных правовых актов Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти с соблюдением процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия, установленных для технических регламентов и национальных стандартов, и в целях, предусмотренных пунктом 1 ст. 46 Закона.
Необходимо обеспечить полную легализацию документов актуализированной нормативной базы по аналогии с Директивой Евросоюза 98/34/EC, в соответствии с которой считаются действующими и подлежащими применению в отношении субъектов предпринимательской деятельности только национальные акты технического регулирования, прошедшие специальную процедуру нотификации в Еврокомиссии.
В российском варианте - это процедура регистрации соответствующих актов в специальном реестре и опубликование документа в открытом доступе. Распространение документов обязательного применения должно обеспечиваться за счет средств государственного бюджета без дополнительных затрат со стороны предпринимателей.
Принятие технических регламентов в массовой форме постановлений Правительства РФ в условиях, когда еще значительная часть федеральных законов противоречит Закону, особенно обязывает законодателя ускорить законодательную деятельность по приведению законодательных актов в соответствие с Законом.
Закону противоречат некоторые нормы Гражданского, Уголовного, Градостроительного кодексов РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях и многих Федеральных законов: о защите прав потребителей, об основах туристической деятельности, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; о промышленной безопасности; о транспортной безопасности; о безопасности и т.д. Отставание в этом деле приводит к ситуации, когда реформа технического регулирования осуществляется как реформа на бумаге, так как постановления Правительства РФ, как уже было отмечено, не могут противоречить федеральным законам.
В Законе четко и недвусмысленно должны быть разграничены властные полномочия соответствующих органов исполнительной власти, и платная деятельность в сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации, вульгарно понимаемого разгосударствления.
Надлежит уточнить ряд существенных понятий, в частности касающихся оценки соответствия, в том числе определения понятия «органы по аккредитации». В связи с введением этого понятия необходимо продолжить детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур.
По мнению специалистов, в России нет собственной системы независимой аккредитации, признанной международным сообществом. Ее отсутствие вынуждает участников рынка и тех, кто только планирует выход за рубеж, прибегать к услугам зарубежных систем, таких как Ллойд, ТЮФ, и т.д. Это создает организационные проблемы, ведет к значительным издержкам. Появляются благоприятные условия для промышленного шпионажа в отношении отечественной продукции. Отсутствие национальной системы независимой аккредитации передает в руки зарубежных организаций инструмент запрета выхода нашей продукции на международный рынок.
Заслуживает изучения как положительный, так и отрицательный зарубежный опыт передачи прав текущего технического надзора саморегулируемым организациям - отраслевым объединениям с условием обязательного членства для осуществления соответствующего вида деятельности, несущим солидарную ответственность за причинение вреда и законодательно наделенных механизмами принуждения членов профессионального сообщества к повышению уровня безопасности продукции и процессов производства. Права государственного надзора при этом ограничиваются случаями расследования аварий и причинения вреда, а также фактом участия в деятельности саморегулируемых организаций.
Помимо этого, до вступления в силу технического регламента полномочия по выпуску сводов правил, а также национальных стандартов передаются федеральным органам исполнительной власти. С учетом сложившейся практики это создает возможность дополнительного стимулирования малого и среднего бизнеса к проведению соответствия требованиям технических регламентов в форме добровольной сертификации, оплачиваемой по договору в размере, устанавливаемом органом по сертификации, так как на основании Закона (п. 2 ст. 21) орган по сертификации может сам устанавливать стоимость своих работ.
Следующий момент, который надо учитывать, - действие стандартов, инструкций и правил в сфере охраны труда. Они исключены из сферы действия Закона (п. 3 ст. 1). Но процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации (в отношении которых техническими регламентами устанавливаются требования безопасности) создают риски причинения вреда непосредственно людям, участвующим в этих процессах. Следовательно, возникает необходимость в инвентаризации обязательных требований, обеспечивающих безопасность людей, и установлении стандартов и правил в области охраны труда строго в соответствии с техническими регламентами. Федеральные органы исполнительной власти обязаны и вправе внести соответствующие изменения в свои нормативные документы, что является одним из важных стимулов в разработке технических регламентов.
Помимо собственно принятия технических регламентов, на сегодняшний день еще ряд положений Закона не применяются на практике, следовательно, остаются нереализованными. Так, пока не нашли практического применения нормы, связанные с отзывом товаров. С одной стороны, было бы логично, чтобы внедрение столь жесткого механизма ответственности сопровождалось сокращением обязательных требований, но это пока не происходит из-за задержки с принятием технических регламентов. С другой стороны, наличие подобной «мертвой» нормы создает возможности для сохранения жестких требований к продукции и избыточно жестких механизмов «дорыночного» контроля (обязательной сертификации) под предлогом недостаточной защищенности интересов потребителей.
Другой блок положений Закона, не нашедших массового практического применения, связан с развитием систем добровольной сертификации. Это объясняется тем, что реальная потребность в развитии подобных систем возникнет только с сокращением обязательных требований и уходом государства из сферы контроля качества продукции. Развитие добровольной сертификации объективно тормозится задержкой перехода к системе технических регламентов.
Нельзя считать окончательно решенным вопрос о создании национального органа по аккредитации в области оценки соответствия. В процессе разработки и принятия Закона неоднократно подчеркивалась целесообразность создания негосударственного органа по аккредитации. Сейчас эти функции выполняет Ростехрегулирование в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294. Этот орган наделен функциями государственного контроля (надзора) и функциями органа аккредитации, что создает опасность коллизии публичных и частных интересов.
Таким образом, в настоящее время необходимо продолжить планомерный анализ и контроль исполнения требований Закона, в том числе пресечение практики его нарушений, а также скорейшее принятие первоочередных регламентов, перечень которых приведен в пункте 1 ст. 9 Закона.
|
обратная связь
