Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» вступил в силу 1 июля 2003 г. Закон направлен на создание новой современной правовой системы технического регулирования. Его обоснованно называют «радикальным», «чрезвычайно важным», «революционным», «технической конституцией» и т.д.
Закон юридически закрепил основы проведения реформы всей системы разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг, а также оценки и подтверждения соответствия. Его основная цель - обеспечение эффективности регулирующего воздействия государства и устранение необоснованных препятствий для деятельности экономических субъектов и механизмов с учетом необходимости соблюдения и защиты законных прав и интересов общества и государства.
С момента вступления Закона в силу с 1 июля 2003 г. начался процесс модернизации всех элементов системы применения технических требований: разработки и принятия обязательных требований, процедур подтверждения соответствия, механизмов государственного контроля и надзора, систем аккредитации лиц, участвующих в процедурах подтверждения соответствия, и др.
Система законодательства о техническом регулировании призвана охватить все аспекты регулирования отношений в области установления, применения и исполнения требований к продукции и связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг и оценки соответствия и поэтому включает в себя обширный круг правовых источников.
Прежде всего эта система включает в себя «акты законодательства, устанавливающего требования безопасности в отношении различных видов продукции и процессов: о качестве и безопасности пищевых продуктов; о промышленной безопасности опасных производственных объектов; о радиационной безопасности населения; о пожарной безопасности; о безопасности гидротехнических сооружений; о безопасности и др.»
В ней займут надлежащее место нормы отраслевых федеральных законов (об окружающей среде, промышленности, транспорте, строительстве, торговой деятельности и т.д.), нормы системообразующих законодательных актов - Градостроительного, Гражданского, Уголовного кодексов РФ в части ответственности за нарушение правил пользования топливом и энергией, устройства и эксплуатации энергетических установок, порядка строительства объектов, требований нормативных документов в области строительства, правил эксплуатации машин и оборудования и др., Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В систему законодательства о техническом регулировании естественным образом войдут новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты о метрологии, стандартизации, аккредитации, сертификации, об импортной и экспортной инспекции товаров и др.
Опираясь на часть 1 ст. 8, а также на пункты «ж», «и», «м», «р» ст. 71 Конституции РФ, можно обоснованно сказать: формирующуюся систему технического законодательства составят законодательные, правительственные и ведомственные акты федерального уровня, а также необходимые указы Президента РФ. Отношения технического регулирования не могут составлять лишь какой-либо сектор в экономике или складываться на какой-либо отдельной территории Российской Федерации. Требования к безопасности продукции или к связанным с ними процессам, установленные в технических регламентах, обязательны во всех сегментах общества и на всей территории Российской Федерации. Субъекты Федерации и тем более органы местного самоуправления не компетентны регулировать эти отношения на подведомственной территории.
Вместе с тем нельзя однозначно утверждать, что субъекты Федерации должны быть полностью элиминированы из сферы технического регулирования. В силу статьи 72 Конституции РФ многие аспекты обеспечения безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (подп. «д» п. 1); пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными субъектами (подп. «в» п. 1); осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, ликвидация их последствий (подп. «з» п. 1) и др.
Федеральные законы возлагают на органы государственной власти субъектов немало полномочий, относящихся к сфере технического регулирования: вопросы предотвращения и ликвидации последствий аварий и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращение негативного антропогенного воздействия на окружающую среду; противопожарной безопасности; установление различных ветеринарных и фитосанитарных мер в отношении той или иной продукции; вопросы реализации органами субъектов Федерации контрольных и надзорных функций (подп. 5, 5.1, 7, 31, 45, 49, 51, 51.1, 57 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ).
Некоторые федеральные законы возлагают на органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществление контрольных и надзорных функций за соблюдением требований безопасности.
Кроме того, согласно пункту 9 ст. 7 Закона технический регламент может содержать специальные требования к продукции или связанным с ними процессам, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению установленных Законом (п. 1 ст. 6) целей технического регулирования.
Все это означает, что вопрос о полномочиях субъектов Федерации в сфере технического регулирования пока остается открытым. Фактически в субъектах Федерации существуют разные по объему массивы нормативных правовых актов в сфере технического регулирования, которые, бесспорно, должны соответствовать Закону. Так, субъектами Федерации создаются региональные системы добровольной сертификации и утверждаются правила их функционирования, разрабатываются и утверждаются целевые программы по развитию систем оценки и подтверждения соответствия на соответствующей территории и т.д.
Таким образом, Закон и смежные с ним законодательные акты не позволяют сделать однозначный вывод о том, что вопросы технического регулирования находятся и должны находиться в исключительном ведении Российской Федерации. Видимо, вопрос о разграничении полномочий в сфере технического регулирования между Российской Федерацией и ее субъектами еще предстоит решить, с тем чтобы эти полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно.
Заметный удельный вес в системе законодательства о техническом регулировании займут международно-правовые соглашения Российской Федерации, межправительственные и межведомственные соглашения в сфере технического регулирования. Опыт правотворчества Европейского союза в этой области свидетельствует о наличии в директивах общих норм и приложений с набором специальных правил.
Этот опыт используется и государствами - членами СНГ. Так, государства - члены Евразийского экономического сообщества 22 ноября 2004 г. заключили Соглашение об основах гармонизации технических регламентов. Подобная унификация норм в сфере технического регулирования не только служит формальным средством сближения национальных законодательств, но и способствует достижению целей и защиты и здоровья граждан, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, и устранения необоснованных ограничений во взаимной торговле.
Закон (п. 4 ст. 4) воспроизводит конституционную норму (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) о приоритете норм и правил международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству в сфере технического регулирования. Вместе с тем следует иметь в виду: данный приоритет не является абсолютным. Согласно части 6 ст. 125 Конституции РФ любые международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» . Этот Закон применяется и в отношении международных договоров в сфере технического регулирования независимо от их вида (межгосударственные, межправительственные, межведомственные) и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.).
Немаловажно уяснить правоотраслевую принадлежность норм, регулирующих отношения по обеспечению безопасности продукции и связанных с нею процессов, причудливо переплетающихся и взаимодействующих между собой в сфере технического регулирования.
С точки зрения системы права и системы законодательства Закон о техническом регулировании, равно как и все другие примыкающие к нему правовые источники в сфере технического регулирования, следует относить к источникам административного законодательства, что и обосновано в литературе (Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева ).
Закон регулирует общественные отношения, возникающие при разработке и исполнении обязательных требований к продукции или связанных с ними процессов; отношения стандартизации, подтверждения соответствия и аккредитации органов по сертификации; а также отношения государственного контроля (надзора) над соблюдением требований технических регламентов.
Предметом законодательства о техническом регулировании являются также информационные отношения о нарушении требований технических регламентов, о технических регламентах и о документах по стандартизации. При этом Закон определяет права и обязанности участников регулируемых отношений, одна из сторон которых - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
Таким образом, в сфере технического регулирования формируется особая целостная система централизованного регулятивного воздействия, характеризующаяся властными приемами регулирования и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, образующих режим административно-правового регулирования в технической сфере.
Нормы, регулирующие широкий спектр отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскание), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и регулирующие отношения в области оценки соответствия, содержатся во многих нормативных правовых актах комплексного регулирования и смежных актах.
Положения такого рода нормативных правовых актов (в том числе прямо или косвенно предусматривающих осуществление контроля (надзора) над соблюдением требований технических регламентов) подлежат обязательному соблюдению и применению, но только в части, не противоречащей Закону (п. 2 ст. 4).
Объем новой правовой базы технического регулирования уже огромен. Но техническое регулирование непосредственно связано с развитием науки и техники, уровнем экономического развития страны, поэтому техническое законодательство имеет перспективу как содержательного развития, так и значительного увеличения по объему. Оно должно соответствовать уровню научно-технического развития страны, уровню материально-технической базы российской экономики и обеспечивать своевременный пересмотр норм технических регламентов в соответствии с ростом научных достижений и экономических показателей в стране.
|
обратная связь
